Statualità e centralismo in Italia
Estratto da: Ettore A. Albertoni, Statualità e centralismo in Italia, in AA. VV., Stati e Federazioni Interpretazioni del Federalismo, a cura e con introduzione di Ettore A. Albertoni, Collana Dottrine Politiche, EURED, Milano, 1998. Il testo qui riprodotto appare tra le pagg. 172 e182.

Le parti in grassetto (titoli esclusi) non fanno parte del testo originale né hanno riferimento alle opinioni dell'Autore del brano, ma sono commenti e sottolineature grafiche della Redazione di questo web.

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I.2 Il trasformismo politico

Accanto al problema dello Stato esiste, poi parallelo ma non certo secondario quello concernente i reali contenuti ed i concreti risultati offerti dal nostro orizzonte dottrinario politico quale è venuto a formarsi ed a svilupparsi a partire dal secolo scorso. Quest'ultimo, come si è già visto, è stato fondamentale dal punto di vista della fondazione della nostra cultura politica ed istituzionale. Occorre, dunque, in primo luogo avere una vigile attenzione, proprio perché stiamo trattando di dottrine politiche, della loro storia e dei loro sviluppi istituzionali, al nesso che collega sempre la "progettualità" ideale e la sua traduzione nei fatti costituzionali del potere e dello Stato. I livelli teorici e dottrinari di ogni progettualità politica sono, infatti, stretti parenti dell'"ideologia" ma da essi deriva anche il "pragmatismo", cioè la verifica pratica dei risultati nelle istituzioni storicamente affermatesi. Al riguardo è necessario guardare senza conformismi alla nostra storia dottrinaria e politica dell'Ottocento.

I.2a Il mito dell'unità. Mazzini

Dalla "preistoria" degli anni della Restaurazione (1815-1830), fatta di congiure carbonare, tentativi di alleanze con i sovrani, convulsioni antiaustriache, si staccò e si affermò a partire dal 1831 la progettualità unitaria, repubblicana e religiosa di Giuseppe Mazzini (1805-1878). La fratellanza segreta e militante che egli fondò e diresse da quell'anno (Giovine Italia) pose in termini ardenti il tema dell'indipendenza nazionale. Nel clima passionale dell'età romantica e nel risveglio delle nazionalità e delle identità (dall'America latina alla Grecia, dal Belgio alla Polonia), Mazzini assorbì dottrinariamente l'influenza ultragiacobina, unitaria e insieme insurrezionale nel senso dell'effettivo ricorso alle armi e alla violenza come mezzi d'azione politica di Filippo Buonarroti (1761-1837). […] Ma su Mazzini operò anche l'influenza rigorosa, di stampo religioso ed etico dell'insegnamento del teologo olandese Cornelius Jansen (italianizzato in Cornelio Giansenio (1585-1638); da lui derivò la dottrina detta giansenismo), che gli proveniva dalla madre. E ancora: l'insegnamento pedagogistico e di riforma religiosa propria della Scuola Chiesa di Claude Henry de SaintSimon (1760-1825) allora in piena ascesa in Francia ed in Europa. La cultura e gli ideali del patriottismo mazziniano che ebbe un ruolo rilevante nella formazione della nostra sensibilità politica e civile si costruirono attorno alle formule totalmente ideologiche dell'unità e della repubblica, nonché a quella della "missione" assegnata da Dio ai popoli. Secondo questa dottrina toccava al popolo italiano (unito e repubblicano) edificare la Terza Roma (dopo quella storica e quella papale). Il fine ultimo di questa progettualità mazziniana era quello di liberare e unificare l'Italia sotto lo scettro di questa nuova Roma rigenerata e purificata dal punto di vista morale al fine di assicurare il progresso dell'umanità.

"Dio e popolo" fu la sintesi ultima e il "credo" basilare e ricorrente del pensiero mazziniano.

Questa grande tensione etico-politica del pensiero e dell'azione mazziniani ignorava, però, a causa della sua visione messianica tutta costruita "a priori" e sulla pura forza della volontà, gli autentici dati storici e cruciali del problema italiano. Anzitutto le grandi diversità dello sviluppo economico, delle condizioni sociali e culturali, delle stesse gravitazioni extra territoriali per le quali Toscana, Lombardia, Veneto e Ducati padani, guardavano piuttosto a Parigi, Londra e Vienna anzicché a Torino e a Napoli. C'era, inoltre, l'assenza di una storia accomunante, fatto salvo (con l'eccezione della Sicilia e Sardegna) il piuttosto breve, anche se assai intenso e positivo, periodo francese-napoleonico (1796-1814). Né, infine, i problemi che poneva la presenza e l'influenza a Roma centro ultramillenario della cattolicità del Papa, capo spirituale di una grande Chiesa universale e, al contempo, sovrano temporale ed assoluto, potevano essere risolti solo con l'instaurazione di un'altra Chiesa umanista e laica sostitutiva di quella tradizionale e dogmatica.

I.2b Le progettualità sconfitte (1830-1849)

Accanto a Mazzini, ma anche a seguito della sua infuocata predicazione che aprì, comunque, un orizzonte di pensieri e di azioni sino a lui mai prima reso così chiaro e così altamente finalizzato, fiorirono altre e distinte "progettualità" [tra gli altri: Gioberti, Cattaneo, lo stesso re Carlo Alberto, Manin]. Esse, tuttavia, resero manifeste le loro carenze proprio sotto il profilo del mancato collegamento tra il livello ideale e teorico (ideologia) e la capacità realizzatrice nel fuoco della breve e rivoluzionaria stagione combattente del 1848~49.

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I.2c Il realismo vincitore. Cavour

Dalle vicende poco sopra ricordate emerge, a mio avviso, l'inadeguatezza di tutte le progettua1ità "maturate tra gli anni '30 e il 1848-49. La sostanziale inconcludenza era in chi come Mazzini pensava che l'enfasi e il messianesimo del pensiero, variamente combinati con la generosità dell'azione e con il sacrificio sino al martirio, fossero le forme moderne, religiosamente ed eticamente "pure", della nuova partecipazione politica e della conquista del consenso. Un anacronismo accompagnava il neoguelfismo confederativo di Gioberti costruito in funzione di una statica ed amministrativa conciliazione delle esigenze di unificare e rendere indipendente l'Italia e la mai risolta posizione del Papa-Re (pastore universale d'anime o monarca assoluto di un arretrato e disastrato Stato italico?).

Era eccessivo anche l'anticipo sui tempi espresso dal pensiero di Cattaneo borghese, democratico e laico che voleva costruire nuovi ordinamenti federali basandoli per l'Italia padana e lombardo-veneta su "un consenso libero ed onorevole" per il quale riconosceva come soli modelli l'Unione americana e la Confederazione svizzera. Due realtà politiche ed istituzionali che erano espressione di costumi, di valori e di volontà assai diversi da quelli italici della metà del secolo XIX.

In tanta incertezza ideologica e nell'assenza di qualsiasi risultato si affermò il pensiero liberale e liberista di Camillo di Cavour (1810-1861), il vero artefice dell'unificazione italiana. Il suo liberalismo politicamente "moderato" e, quindi, flessibile e conciliante di netta derivazione dalla cultura e dal costume politico proprio dell'età di Luigi Filippo d'Orléans (1773-1850), il borghese "re dei francesi" si collegava dialetticamente alla cultura etico-politica rigorista di un certo calvinismo ginevrino con il quale lo statista aveva avuto e conservava tanti legami di carattere personale, familiare e culturale. Duttile su molti piani ed in molte circostanze Cavour fu, invece, risolutissimo nell'affermare il diritto dello Stato costituzionale e rappresentativo, ormai instaurato in Piemonte ed ivi conservato anche dopo la sconfitta militare del 1849, contro il secolare regime di privilegio della Chiesa cattolica. Altrettanto risoluto fu nell'opporsi al "socialismo", che per lui significava "livellamento delle fortune" e "omnipotenza statale", e nell'affermare le ragioni del libero scambio e dello sviluppo economico e scientifico. Inoltre la fedeltà alla Monarchia sabauda era per Cavour un valore assai diverso dal tradizionale lealismo legittimistico e dinastico. Essa significava per lui poggiare la sua progettualità ideale e politica su uno Stato organizzato, su un esercito, una diplomazia, un'identità condivisa e piuttosto solida del popolo piemontese. Questo pensiero politico che conosceva bene quanto avveniva in Europa, fuori dall'arretrato, provinciale ed ancora feudale Piemonte si collegava come, invece, non seppero fare le altre proposte, alla realtà dell'esistente potere statuale piemontese. Inoltre, sapendo Cavour muoversi con scioltezza di autentico statista sia nelle lotte parlamentari per la modernizzazione e liberalizzazione del Piemonte, sia nel contesto europeo, egli nel corso di un decennio rovesciò completamente i disastri del 1848-49 e condusse all'unificazione nazionale del 1861.

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Preme, però, sottolineare che questo embrione di Stato moderno che, alla fine, venne alla luce in Italia ebbe l'impronta di Cavour e, comunque, ebbe sin dalle origini caratteristiche formali d'importazione. Esso fu, sostanzialmente, l'adattamento, al Piemonte prima e allo Stato unificato poi, della versione liberal-moderata delle istituzioni francesi e belghe degli anni '30. Lo stesso Statuto fondamentale concesso da Carlo Alberto nel 1848 (e sostituito solo dalla Costituzione della Repubblica nel 1948) fu elaborato in pochissimi giorni e rispecchiò appieno questo orientamento.

I.2d L'integrazione liberale (1861-1922)

Fu in questo modo che il Regno d'Italia assunse i caratteri di una monarchia costituzionale e di uno Stato "di diritto" secondo il modello inglese. La politica si affermò e si fece in un sistema parlamentare fondato sul suffragio ristretto di pochi elettori che pagavano una piuttosto elevata aliquota di imposte (suffragio censitario). L'amministrazione e l'apparato del nuovo Stato furono, invece, un'imitazione fin troppo rigorosa del modello napoleonico per quanto riguardava leggi ed uffici. Data la grande fragilità economica delle diverse e molto eterogenee società unificate, il dissesto finanziario ereditato dagli Stati precedenti e quello derivante anche dalle enormi spese militari per le campagne del Risorgimento, lo Stato si pose da subito non come un arbitro, mero regolatore della vita autonoma della società e degli individui che la formano, ma come il principale se non l'unico centro attivo e reale di integrazione economica e culturale.

In questo ordinamento istituzionale il cuore politico fu subito il Parlamento; in modo particolare la Camera dei deputati che era elettiva (legittimata, quindi dalla sovranità popolare) mentre il Senato era nominato dal Re. Fu, dunque, in Parlamento che le forze politiche concordarono costantemente e d'intesa tra loro la reciproca convivenza e l'esercizio del potere secondo un rigido centralismo statalista e, poi, governativo.

Nonostante lo Statuto prevedesse un sistema parlamentare "classico" secondo il "modello Westminster", britannico, si impose subito la prima manifestazione di quella propensione a formare "Costituzioni in senso materiale" che ho già illustrato e che da sempre ha accompagnato la nostra vita politico-costituzionale. Vi fu, quindi, il predominio effettivo di un regime parlamentare "puro" rispetto alle stesse norme dello Statuto. Il modello realizzato della forma di governo fu al di là della esteriorità quello francese della Terza Repubblica nel quale la Camera dei deputati era, oltre che espressione del potere legislativo, l'istituzione politica che col suo voto decretava o meno la fiducia ai governi, il vero centro del potere nazionale. Si trattava di un correttivo molto rilevante rispetto all'importata ma non assimilata modellistica costituzionale britannica e belga.

Inoltre un'essenziale correzione "di fatti" si ebbe a proposito del "sistema politico". Esso si caratterizzò, sin dal "connubio" (1852) tra Cavour e Urbano Rattazzi (1808-1873) che consentì a Cavour di assumere la carica di Primo Ministro, per la sua costante tendenza al compromesso tra forze politiche opposte. Esattamente il contrario del Two Party System che è intrinseco al modello britannico con la sua alternanza rigorosa tra due partiti, con la rigida contrapposizione formale e riconosciuta tra governo ed opposizione ma anche con la sua assoluta lealtà nei confronti delle "regole del gioco" pienamente accettate.

Il "trasformismo" di Agostino Depretis (1813-1887), che consentì alla Sinistra storica (già mazziniana, garibaldina e repubblicana) di governare associandosi con deputati liberalconservatori e monarchici, codificò la prassi politica che dai primi anni del nuovo Stato è arrivata sino a noi, sia pure nelle mutate forme che derivano dai mutati tempi. Vi fu, quindi, una continuità sostanziale e rilevante nella vita del nostro Stato nonostante la debolezza delle Istituzioni ed i ricorrenti periodi di gravissima crisi che lo contraddistinsero sin dai suoi primi decenni di vita.

All'autoritarismo accentratore dei primi Governi e Parlamenti del Regno non posero certo rimedio né il liberalismo riformista di Giovanni Giolitti (1842-1928), né l'adozione del suffragio universale maschile (1913), né il sistema elettorale proporzionale puro (1919). Va, anzi, detto che gli anni successivi alla rivoluzione bolscevica del 1917 e la parte iniziale degli anni '20 furono caratterizzati da un'esasperazione ideologica assolutamente priva di qualsiasi ragionevole sbocco o correttivo istituzionale. Una situazione sempre più aggravata dalla formazione della nuova ed ormai incipiente "società di massa". […] Ciò che mi sembra qui rilevante è, però, sottolineare come la tensione, da sempre esistente nella realtà e nella storia moderne tra la pulsione delle idee e la pratica del potere istituzionale, nell'esperienza italiana si sia tradotta, salvo che per Carlo Cattaneo e pochi altri, in false contrapposizioni sui "grandi principi". Tutte le antitesi sono state, infatti, mediate e risolte sempre attraverso il "trasformismo" (comunque lo si voglia denominare con il variare del lessico nei tempi). Occorre, perciò, guardare a questo fenomeno non con l'occhio sempre fuorviante del moralismo. Esso ha, invece, connotazioni squisitamente politiche, culturali, etiche ed anche psicologiche (individuali e di massa) alle quali occorre riferirsi. Parecchi anni fa un acuto e colto sociologo Franco Ferrarotti giustamente ammoniva a non commettere l'errore di considerare il trasformismo come il prodotto di tanti "piccoli Machiavelli". Questa osservazione è ancora molto pertinente.

I.2e Crisi istituzionali e demiurghi

Tutte le considerazioni sin qui svolte a proposito del rapporto che collega e rende coerenti tra loro il modello degli ideali e dei valori (la progettualità politica), la costruzione e la vita delle Istituzioni, indicano che esso è stato (e rimane) in Italia irrisolto. Si tratta di una questione di fondo giacché mostra che le definizioni delle politiche e gli accordi necessari per realizzarle non sono mai, o quasi, avvenuti nelle Istituzioni e secondo le forme per le quali appunto esse sono state create. Vi è, cioè, la collocazione effettiva dei poteri non nelle loro sedi costituzionalmente definite ma nel sistema informale delle relazioni interpersonali, d'affari, di connivenza familiare o locale, di spirito corporativo, ecc. Tutto ciò svaluta, insieme e d'un solo colpo, le idee e la prassi. Ideologismi e praticaccia amministrativa si sono compenetrati e legittimati a vicenda e sono diventati così le espressioni precipue ed i veicoli della politica. L'intero sistema politico italiano che sempre anche nei suoi momenti più fruttuosi (Cavour, Giolitti) ha ricercato la conciliazione degli opposti principi attraverso il compromesso assunto come canone di comportamento è stato progressivamente e sempre più discusso sotto il profilo della sua legittimità e posto in questione proprio per questa sua inaffidabilità che nasce dal trasformistico contrapporre alle norme, solenni e vincolanti, comportamenti e pratiche del tutto differenti e, perlopiù, contrari.

Questa grave e ricorrente crisi rende evidente che le idee politiche in Italia sono state elaborate nel loro apparati culturali non meno che nei loro valori di eticità civile e di efficacia operativa in forme pochissimo discusse e partecipate ed ancora meno sperimentate. Tanto da fare ritenere seriamente la loro assoluta estraneità a qualsiasi ideale di autogoverno democratico e di autonomia dei singoli cittadini e delle comunità in cui essi vivono. Ne è risultato, e ne risulta, che con questa realtà politico-istituzionale l'assetto costituzionale italiano si è posto all esatto opposto del federalismo che è sinonimo di autonomia, partecipazione, autodeterminazione ed autogoverno ma, anche, e prima di tutto, di lealtà nei confronti dei princìpi.

Più che nei riguardi dei problemi costituzionali ed organizzativi dello Stato […] questa valutazione critica del sistema politico italiano caratterizzato dal prevalere dell'ideologia astratta rispetto all'elaborazione dottrinaria costruttiva ed al pragmatismo istituzionale presenta nella continuità tra passato e presente un costume sempre trasformistico. Esso, inoltre, è stato dominato sempre e solo da pochi demiurghi. Con questo termine, con il quale Platone (427-347 a.C.) definiva "l'artefice divino", la causa intelligente, inferiore alle idee che lo ispirano ma superiore alla realtà del mondo, voglio riprendere un tema storico ma di ricorrente e grande attualità. Una politica trasformistica com'è stata quella italiana, proprio perché non ha lealtà e coerenza con le Istituzioni entro le quali pure opera, ha bisogno assoluto di "demiurghi" non nel sublime senso platonico ma come mediatori, factotum, uomini "della Provvidenza", ecc. Da Cavour a Depretis, da Crispi a Giolitti, da Mussolini a De Gasperi ed a Moro, la nostra storia non è cambiata affatto. Si invoca il "demiurgo" e l'immaginario collettivo talora addirittura lo inventa. Tuttavia quando l'azione del demiurgo si esaurisce, ci si accorge che non avendo essa risolti i problemi, permangono come prima e, spesso, peggio di prima, le cause delle disfunzioni statali, del disagio morale, del disordine politico. E, poi, se il demiurgo come avviene in questi anni manca del tutto, a che cosa può ricorrere il sistema politico? Che cosa viene offerto all'immaginario collettivo"? Se la risposta non è come non è stata nelle Istituzioni e nella loro funzione i demiurghi servono a ben poco e le crisi gravissime sono inevitabili.

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Ma occorre anche acquisire la consapevolezza che gli ideologismi e la praticaccia amministrativa (che sono l'autentica matrice del trasformismo nella sua forma a noi più vicina) non servono per affrontare i problemi delle Istituzioni e della loro riforma. Lungi dall'essere un lusso le questioni istituzionali rivestono, invece, la massima rilevanza per la stessa pacifica ed ordinata convivenza delle diverse realtà culturali, socioeconomiche e territoriali che compongono l'Italia. Le questioni istituzionali impongono un approccio assai diverso dal punto di vista etico e politico rispetto alla nostra esperienza storica nel confronti dello Stato e del potere. Impongono una riflessione non più differibile su quale sia il significato attuale dello Stato, su quali siano i fini ed i limiti della sua azione, su quali libertà ed autonomie possano e debbano contare i cittadini e le formazioni sociali e territoriali nelle quali essi vivono e lavorano. Si tratta di temi sui quali la cultura Politica del federalismo (purché sia veramente tale) è in grado di dare un apporto notevole e risolutivo offrendo attraverso quella che possiamo definire un'autentica "terapia d'urgenza" dignitose (e possibilmente definitive) vie d'uscita dalle secche del trasformismo e dalle illusioni provocate dal demiurghi veri o sedicenti.

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I.3 Lo statalismo fascista

Il crollo dopo la Prima Guerra mondiale dello Stato liberale, parlamentarista e già ormai nettamente partitico, vide l'affermazione del regime fascista, antiparlamentarista ed assai più autoritario e centralizzante. Il fascismo era, tuttavia, anche molto più attento alle nuove esigenze popolari (da qui alcuni tratti propri del suo populismo e della sua demagogia). Il fascismo voleva sui suoi presupposti dottrinari edificare uno Stato corrispondente alla nuova realtà di "massa" prodotta dalle trasformazioni economiche e sociali e dalla grande mutazione, anche psicologica ed attitudinale, derivante dalla guerra con l'enorme mobilitazione di tutti gli strati sociali che essa aveva imposto. Tuttavia il vecchio Stato unificatore non scomparve del tutto. Rimase in particolare la Monarchia che di quello Stato aveva rappresentato l'autentico principio che costituzionalmente esercitava un potere piuttosto indefinito ma che di fatto limitò, invece, notevolmente, rispetto alle sue ambizioni "totalitarie", il regime fascista. Si ebbe così per un ventennio quella che è stata denominata la diarchia, ossia la coesistenza del debole ma pur esistente potere statutario del Re con quello dittatoriale, ma anch'esso limitato, del Duce.

La modificazione dello Stato italiano davvero singolare in questa sua filosofia pubblica non meno che nel suo ordinamento e nelle sue funzioni non è stata almeno a mio avviso ancora studiata con sufficiente spregiudicatezza intellettuale. Occorre farlo perché è questione rilevante dalla quale taluni effetti non secondari sono derivati sino ai nostri giorni. Si sviluppò, infatti, durante il periodo 1925-1940 un indubbio processo di modernizzazione che la dittatura fascista realizzò in forme rigidamente stataliste, interventiste ed autarchiche (ossia di "mercato chiuso") sul piano sociale ed economico. Lo Stato corporativo e nazionalista del fascismo fu il risultato di questa effettiva e complessa riorganizzazione politico-istituzionale che trasse notevole impulso dal crollo delle economie mondiali alla fine degli anni '20. Esso rappresentò, nella nostra storia, la fase di integrazione più autoritaria ma anche più organica e moderna in senso sociale. Fu una ristrutturazione che operò in profondità e che (autentico paradosso storico!) tuttora è presente per molti aspetti proprio nella dimensione fondamentale della statualità rappresentata dalla legislazione. Ed anche nel momento sempre essenziale del rapporto tra il potere dello Stato con le libertà dei cittadini. Va ricordata al riguardo l'opera particolarmente elaborata sul piano della tecnica normativo-istituzionale svolta da un nucleo assai importante di giuristi (come Santi Romano (1875-1947), Alfredo Rocco (1875-1935), Arturo Rocco (1876-1942)) accompagnata da quella filosofica e pedagogica di Giovanni Gentile (1875-1944) e da quella progettuale e culturale in campo economico e sociale di Ugo Spirito (1896-1979) e di Giuseppe Bottai (1895-1959). Nell'ambito più specifico dell'organizzazione dell'economia statalista e dirigista l'azione di uomini come Alberto Beneduce (1877-1944), Alberto De Stefani (1879-1969) e Giuseppe Volpi di Misurata (1877-1947), diede molta incisività e credito all'azione del governo fascista. Vi fu, infatti, negli anni '30 attraverso un intervento sistematico sulle leggi (Codici, grandi leggi di indirizzo in tutti i campi della vita sociale, ecc.) sull'organizzazione amministrativa dello Stato e sull'educazione scolastica, una profonda revisione dei modi di essere dello Stato e del "pubblico nella sua più vasta accezione al riguardo dei cittadini e delle loro attività socioeconomiche oltre che politiche. Un effetto che proprio nelle leggi e nei regolamenti, nella struttura degli uffici e nella concezione delle funzioni statali e pubbliche, pose radici tali da poter continuare ben dopo la fine della dittatura.

(pagina aggiornata al 16 maggio 2000)