Statualità e centralismo in Italia
Estratto da: Ettore A. Albertoni, Statualità e centralismo in Italia, in AA. VV., Stati e Federazioni Interpretazioni del Federalismo, a cura e con introduzione di Ettore A. Albertoni, Collana Dottrine Politiche, EURED, Milano, 1998. Il testo qui riprodotto appare tra le pagg. 172 e182.

Le parti in grassetto (titoli esclusi) non fanno parte del testo originale né hanno riferimento alle opinioni dell'Autore del brano, ma sono commenti e sottolineature grafiche della Redazione di questo web.

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II. 4 Il Federalismo contro il Regionalismo

La nostra Costituzione ha configurato per la prima volta nella storia istituzionale d'Italia una forma di Stato che, pur mantenendo a livello di governo e di amministrazione il centralismo proprio del modello napoleonico, ha istituito anche un articolato sistema di autonomie locali. In particolare la Costituzione ha riconosciuto le autonomie regionali che erano sconosciute nei nostri precedenti ordinamenti. Esse costituiscono un elemento innovatore sia rispetto al passato, sia anche alle autonomie dei Comuni e delle Province che sono le altre espressioni dell'autonomia locale.

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Sotto il profilo istituzionale l'Assemblea Costituente cercò con questa soluzione di porre rimedio ai gravi danni che erano derivati a tutta la società nazionale dalle inefficienze e dallo spreco clientelare delle risorse economiche operati dal centralismo. Va precisato che lo Stato regionale, nella sua forma italiana non ha mai configurato né tanto meno oggi configura una soluzione istituzionale o federale o, in qualche modo, federativa. Per essere precisi partecipa della Vetero Statualità non già della Nuova ad ispirazione federativa.

L'autonomia notevole, propria delle Regioni a Statuto speciale, è stata resa operante solo a seguito di talune situazioni particolari insorte nel secondo dopoguerra (separatismo in Sicilia, arretratezza e marginalità della Sardegna, problemi internazionali, di confine, di risarcimento, di tranquillità a Bolzano, Aosta e Trieste). Invece, l'autonomia delle Regioni a Statuto ordinario venne attuata solo a partire dal 1970 e, quindi, con due decenni abbondanti di ritardo rispetto agli impegni contenuti nella stessa Costituzione. Questa tardiva osservanza della Costituzione in materia non è riuscita, però, a creare né un potere partecipato dei cittadini, né un'apprezzata e motivata dirigenza capace di rinnovare, nella direzione dell'efficienza e della buona amministrazione, la dimensione pubblica locale.

Per questi motivi dagli anni '80 si è cominciato a ridiscutere della vita istituzionale dello Stato e della sua riorganizzazione. Subito dopo il 1970, con l'attuazione dell'intero ordinamento regionale, era stata coniata l'ennesima espressione magica: "Repubblica delle autonomie". Ma una cosa è la magia verbalistica ed altra la quotidiana prosa di Istituzioni velleitarie e già al loro nascere, sclerotiche e minorate. Nel dibattito politico piuttosto confuso, che seguì alla constatazione che il regionalismo così concepito non era efficace, venne poi coniato un nuovo slogan che esaltava la necessità di un regionalismo "rafforzato" rispetto a quanto la Costituzione stessa aveva previsto e il sistema politico dopo decenni aveva finalmente attuato. Il maggiore sforzo di elaborazione in questa direzione venne svolto dalla "Commissione parlamentare bicamerale" nel periodo 1992-1993 (la cosiddetta Bicamerale). Esso, però, non portò ad alcun risultato perché, nel frattempo, stava notevolmente mutando la situazione politica nel Paese e nel Parlamento. Inoltre si stavano affermando anche correnti favorevoli ad un superamento piuttosto intransigente del regionalismo (di qualsiasi tipo) a favore di una vera e propria nuova rifondazione della Repubblica in senso federale.

Dal punto di vista dell'indirizzo politico lo scopo della costituzionalizzazione delle autonomie locali e regionali era stato quello, che è risultato poi totalmente frustrato nei risultati, di saldare il rapporto tra Istituzioni e società, tra "Paese legale" e "Paese reale" come recita un'altra espressione magica, coniata addirittura da Stefano Jacini nel 1870.

Appare, quindi, necessario analizzare e valutare in termini rigorosi e non ideologici i risultati sin qui conseguiti dall'ordinamento in senso autonomistico. Nella migliore analisi scientifica, sia dei giuristi che degli studiosi della politica e dell'economia, l'autonomismo fu sempre presente come effettiva alternativa nei confronti del dispotismo statale. Esso postulava una organizzazione dal basso di una pluralità di centri decisionali e di autogoverno capaci di rimediare all'inefficienza e, troppo spesso, alla corruzione del potere centrale rappresentato dal centralismo del Parlamento e del Governo. È stata questa la linea che solo per dare alcuni riferimenti da Carlo Cattaneo a Gaetano Salvemini, da Luigi Sturzo a Luigi Einaudi, da Piero Gobetti a Guido Dorso, ha costruito nel tempo e con continuità un repertorio di acute e documentate analisi per riformare lo Stato in forme accentuatamente federalistiche ed anche autenticamente regionalistiche che, in questi casi, nient'altro erano se non ipotesi di federalismo più affievolito.

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II.5 L'autentica autonomia

Autonomia significa "capacità di governarsi da solo"; nel significato più propriamente politico-istituzionale vuol dire autogoverno. Essa è, dunque, la realtà insuperabile di una qualsiasi organizzazione federativa dello Stato e, contemporaneamente, la premessa teorica e metodologica delle dottrine federaliste. Tuttavia l'esame del precedente nucleo tematico ha indicato la netta contrapposizione nella effettività della nostra Repubblica tra il regionalismo malamente realizzato ed il federalismo che, invece, dovrebbe essere concettualmente e dottrinariamente implicito nell'accettazione sia pure tra velami ideologici e contraddizioni del principio autonomistico enunciato dall'art. 5 della Costituzione [che recita: La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento]. La contraddizione tra una struttura ambiguamente centralistica come quella vigente, di fatto e di diritto in Italia, e il dettato costituzionale autonomistico solennemente enunciato nel "Principi fondamentali" della Repubblica conferma l'assoluta e patologica anomalia del "caso italiano" per quanto concerne dottrine ed istituzioni.

All'autonomismo teorico della Carta costituzionale ha fatto pratico seguito solo un regionalismo amministrativo e burocratico che, quasi mai, ha significato una effettiva pratica di autogoverno. Si tratta di una situazione che tuttora perdura nonostante le normative sviluppate dal 1990 a proposito degli Enti locali. Vale senz'altro la pena sottolineare qui l'ambiguità propria di questa normativa "autonomistica" che è stata partorita all'improvviso dopo decenni di inerzia legislativa e di sostanziale ricentralizzazione attuata, soprattutto, mediante gli strumenti dell'intervento statale in materia finanziaria e fiscale, unicamente all'indomani di un notevole shock elettorale. Infatti nelle elezioni regionali ed amministrative del maggio 1990 si erano ormai registrate le opzioni fortemente critiche ed antagonistiche peraltro democraticamente espresse con il voto di una parte cospicua dell'elettorato (specie nel Settentrione d'Italia). Quel voto dava la misura della profonda frattura ormai esistente tra le aspirazioni popolari ed il sistema istituzionale. Nonostante si trattasse di elezioni locali e non già politiche tuttavia i risultati segnarono nei fatti l'inizio della crisi irreversibile del sistema partitocratico come era stato organizzato durante tutto il periodo repubblicano. Dato che il significato di quella subitanea normativa (indipendentemente dalle applicazioni effettive e concrete che furono, comunque, assai differite e differibili nel tempo) era in linea "di principio" piuttosto importante, essa va letta ancora una volta come il ritorno della pratica del trasformismo antico. Quest'ultimo si era, infatti, ormai evoluto in un perfetto sistema partitocratico-consociativo caratterizzato da permanenti compromessi di potere tra i partiti di governo e quelli di opposizione.

Nel 1970 (all'indomani della durissima protesta sociale dei due anni precedenti) la partitocrazia con enorme consenso al suo interno diede corso all'istituzione delle Regioni ordinarie accogliendo e facendo proprio verbalisticamente il "principio di partecipazione" che rappresentava la rivendicazione più fondata e seria anche se piuttosto generica della protesta studentesca ed operaia. Secondo la stessa logica nel 1990 con la legislazione "autonomistica" di carattere territoriale (Legge 142; Legge 158; Legge 241) l'ormai vulnerato ma ancora dominante sistema dei partiti cercò di dare una risposta che voleva depotenziare subito il significato riformatore espresso dalla volontà elettorale. Quest'ultima si stava, infatti, sempre più orientando verso un effettivo autogoverno locale e, contemporaneamente, verso una riduzione dello statalismo centralizzatore in politica e dirigista nell'economia. Altrove momenti di crisi […] servirono per avviare concreti processi di riorganizzazione dello Stato e per condurlo alla soluzione compiutamente federativa [Belgio 1994]. In Italia, mentre una parte cospicua dell'opinione pubblica auspicava che radicali cambiamenti nell'ambito istituzionale ed economico potessero segnare anche un sostanziale cambiamento a favore di un migliore sistema politico e sociale, la partitocrazia mirò, invece, alla propria autoconservazione attraverso l'ennesima congerie di leggi inapplicabili. Pensava che passata la bufera elettorale, superata l'"emergenza" di turno (altra parola magica!), potesse venire ripresa la consueta e sterilizzante pratica burocratica e la disattenzione tecnicoapplicativa di norme poco agibili. Il sistema di potere partitico e statalista riteneva ancora che, azionati tutti i meccanismi di manipolazione e di inerzia collaudati da decenni di governo consociativo e di burocrazia centralista, potesse essere rinnovata la stabilità e la conservazione del sistema di fatto vigente. La nuova normativa "autonomistica" (ad oggi per grandissima parte ancora inapplicata) rispose, con tutta probabilità e nel suo profondo, ad una siffatta ispirazione. Tanto più che ad essa venne accoppiato un abbozzo di normativa d'ispirazione "liberistica" (anche qui le virgolette sono d'obbligo), favorevole al mercato, alla concorrenza ed alla libertà d'intraprendere (tutti principi e valori ben operanti nel mondo ed anche solennemente affermati nelle premesse ideali e concrete dell'Europa comunitaria ma, peraltro, del tutto sconosciuti alla nostra Costituzione Titolo III. Rapporti economici).

Anche a seguito della consultazione elettorale generale e politica del 1992 e delle varie iniziative abrogative a mezzo di referendum, questo processo "autonomistico" sotto il profilo istituzionale e "liberalizzatore" sotto quello economico è stato integrato da una ulteriore normativa. Ma fare le leggi non basta. Infatti a partire dalla Legge 8 giugno 1990, n. 142, è mutato solo nella forma l'atteggiamento del potere centrale nei confronti dell'autogoverno territoriale. Nella realtà poco è cambiato e questo fatto propone il problema se le normative innovative solo sul piano verbale prodotte dalla Vetero Statualità vigente non confermino appieno il duro giudizio di un autorevole studioso delle autonomie locali, Vittorio Italia, che asserisce che a questa materia "non sempre corrisponde una normativa dotata di chiarezza e precisione". Anzi sottolinea come spesso ci si trovi "di fronte ad una normativa, opaca e frammentaria, di leggi statali, regionali, ad un numero sempre crescente di regolamenti, ad una pluralità di atti amministrativi, generali e particolari, che fanno sorgere molti dubbi nell'interprete, specie nell'amministratore locale, nel giudice e nel cittadino".

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Sul piano della rappresentanza degli interessi economici delle imprese e della loro partecipazione, argomento che come si è visto è interno e non davvero esterno alla Nuova Statualità, è, invece, opportuno accennare in positivo all'intervenuta legge di riforma delle Camere di Commercio (1993) in quanto rappresentanza economica di molteplici e polverizzati interessi produttivi perché essa risponde ai principi di una federalità non corporativa ma capace di assegnare alla vitale dialettica degli interessi il suo naturale ruolo di produttrice di benessere e di sviluppo. E' evidente che uno dei collegamenti più profondi tra Istituzioni e società civile passa necessariamente proprio attraverso quel vastissimo tessuto imprenditoriale medio e piccolo che, proprio nel nuovo ordinamento camerale, può iniziare a trovare oggi una sua appropriata rappresentanza. Il federalcameralismo, secondo una definizione ormai corrente e coltivata soprattutto dagli studi della rivista milanese "Impresa & Stato", rappresenta, a mio avviso, un altro significativo aspetto del movimento reale ed ideale rivolto ad affermare attraverso il sistema delle imprese nuove forme di autonomie sociali ed economiche.

II.6 Mondializzazione dell'economia e Federazione europea

Il collegamento tra una nuova e più ridotta dimensione dello Stato (decentramento), lo sviluppo delle autonomie nella direzione dell'autogoverno e dell'autoregolamentazione (federalismo) e la rappresentanza degli interessi delle imprese medie e piccole (federalcameralismo ed altre possibili forme), rappresenta un "incrocio" di idee, esigenze e metodi sul quale sarebbe opportuno e necessario incominciare a riflettere in modo scientifico e con continuità.

E', infatti, da questo intreccio che emerge il significato di che cosa potrebbe effettivamente essere la Nuova Statualità. Essa assume un valore preciso se si ha presente che ormai da tempo si stanno sviluppando due fenomeni molto connessi tra loro. Dal punto di vista economico e produttivo la "mondializzazione" dei mercati ha condotto ad integrazioni accentuate anche delle culture e delle società mettendo in discussione sempre più l'identità e la stessa filosofia dello Stato nazionale che, ormai, è sempre più l'espressione peculiare della Vetero Statualità. Dal punto di vista istituzionale, invece, questi processi di integrazione economica e sociale, ovunque in corso, tendono ad accostare e rendere sufficientemente compatibili gli ordinamenti statuali che, però, sono costretti tutti a riformarsi profondamente attraverso quelle concrete forme di federalità che consistono nella delegiferazione, nella riduzione e qualificazione degli apparati, nell'autogoverno e nell'autoregolamentazione, soprattutto nella riduzione dell'intervento pubblico nella economia e nella società, nell'invenzione di nuove autonomie (e, quindi, di nuovi spazi di libertà) accanto a quelle territoriali ormai consacrate dalla storia e dalla cultura.

Questo processo è particolarmente manifesto ed accentuato nell'Europa comunitaria ed ora, con il Trattato nordamericano di libero scambio (NAFTA) anche in Canada, Stati Uniti e Messico; non a caso tre Stati tutti ad organizzazione federale.

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La costruzione ancora prettamente statuale dell'Unione Europea con il Trattato di Maastricht (Olanda, 1992) ha dato vita non solo ad un consolidamento delle diverse "Comunità Europee" che si sono costruite nel tempo (Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA, 1951); Comunità dell'Energia Atomica (Euratom, 1957); Comunità Economica Europea (CEE, 1957) ma ha avviato, soprattutto, un importante percorso politico ed istituzionale mediante una associazione stabile di Stati rivolta a costruire entro tempi prefissati e con procedure prestabilite l'unione economica e monetaria (quest'ultima tra il 1999 e il 2002), nonché la cooperazione degli Stati in taluni ben individuati settori (politica estera, sicurezza comune, cooperazione in materia di polizia e di giustizia).

L'Europa dei 15 Stati che la compongono (Italia, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Olanda, Spagna, Portogallo, Regno Unito, Austria, Svezia, Finlandia) si può oggi definire come un'organizzazione internazionale e stabile tra Stati nazionali sovrani che è dotata di proprie istituzioni, competenze legislative ed amministrative. La realtà europea racchiude oggi circa 330 milioni di cittadini operanti già in un unico mercato caratterizzato dalla libertà d'intrapresa e dalla piena garanzia della concorrenza. Dal punto di vista istituzionale gli Stati dell'Unione hanno già iniziato a rinunciare in taluni campi alle prerogative proprie della loro sovranità a favore dell'autorità politica comunitaria. D'altronde il mercato unico con le sue regole antiprotezionistiche, antimonopolistiche e fortemente liberalizzatrici, è del tutto incompatibile con un tasso troppo elevato come quello italiano di intervento e gestione pubblica dell'economia. Va tenuto presente che l'Unione Europea è nata politicamente da alcuni atti formali ed impegnativi proprio su questo piano, essi sono stati: