Il decentramento verso gli Enti territoriali: le scelte di centralizzazione e gli strumenti di attuazione (la questione dei Prefetti). Un survey sintetico dalla Legge 20 marzo 1865 alla prima metà del XX secolo

Estratto dall'intervento di Stefano Sepe al Seminario di Studio organizzato dal Centro di Ricerca sulle amministrazioni pubbliche "Vittorio Bachelet", su I modelli organizzativi delle amministrazioni pubbliche tra accentramento e decentramento: dalla riflessione storica alle prospettive di riforma. Roma 25 marzo 1996, pubblicati a cura di Stefano Sepe nella collana Quaderni n. 14, Giuffrè Editore, Milano 1999

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All'epoca la scelta dei governi […] di imprimere un indirizzo marcatamente centralista all'organizzazione amministrativa dello Stato unitario suscitò non poche perplessità. Se ne fece interprete autorevole Stefano Jacini, secondo il quale "si abborracciò in fretta una amministrazione calata sulle orme della francese e della belga, intesa allo scopo di far sparire le vestige delle divisioni precedenti, senza verificare se armonizzava con le abitudini immutabili e colle migliori tradizioni del pensiero italiano". Per sottolineare l'estraneità del modello adottato nel 1865 alla gran parte delle amministrazioni pre-unitarie, non mancò chi stigmatizzò la "falsa idea" degli uomini di governo e la loro "mania di imitare principi e regole d'esteri Governi, dominanti popoli di natura e d'abitudini disparate e non alla generazione Italiana confacenti".

E' indubbio che il processo di "nazionalizzazione" (alla quale l'Italia perveniva, insieme alla Germania, in ritardo di secoli rispetto ai maggiori paesi europei) ne fu fortemente condizionato. L'estrazione dei ceti borghesi e proprietari dalle città verso il "centro" non fu certamente facilitato, producendo - nel tempo - storture difficilmente sanabili. Il ceto di governo si trovò - nel tentare di guidare il processo di nazionalizzazione - di fronte a quello che Raffaele Romanelli ha chiamato "comando impossibile", mettendo in rilievo come ai governi toccò districarsi tra opzioni contraddittorie ed, insieme, necessitate.

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Nelle 69 province del Regno gli uffici statali facevano tutti capo al prefetto. Sulla figura di questo funzionario politico-amministrativo si è, giustamente, concentrata tanto l'attenzione di coloro che ne sottolineavano il ruolo di braccio secolare del governo quanto di quelli che hanno cercato di valutarne in maniera meno unilaterale il ruolo rivestito nell'arco delle vicende unitarie.

La centralità del prefetto nell'ordinamento italiano è data (ed, ancor più, era fino a tempi recenti) dalla estrema "latitudine" - secondo l'espressione di Robert Fried - delle sue attribuzioni. La legge del 1865, inoltre, diede al prefetto una duplice veste: rappresentante del governo in periferia e, nel contempo, presidente dell'organo esecutivo della provincia (la deputazione provinciale). Il "bifrontismo" (che fu eliminato con la riforma crispina del 1889) permetteva ai prefetti di esercitare tanto la funzione di garanti dello Stato centrale quanto di elemento di raccordo tra questo e le comunità locali.

Non vi è dubbio che i prefetti esercitarono, anche con molta forza (che spesso fu anche durezza), le loro prerogative di rappresentanti dell'esecutivo. Lo mettevano benissimo in luce - già alcuni decenni fa - gli studi (ormai "classici") di Ernesto Ragioneri. Analogamente le osservazioni acutissime di Alberto Caracciolo evidenziavano come, con un suffragio assai ristretto (meno del 2,5% degli abitanti) e con il sistema uninominale per collegi, il prefetto avesse un ruolo chiave nell'orientare i risultati delle elezioni.

Dall'altra parte - come dimostrano le ricerche di Alberto Aquarone - i prefetti furono dei veri e propri "suscitatori di energie", adoperandosi per favorire la partecipazione delle comunità locali alla vita civile ed alla costruzione del nuovo Stato. Studi più recenti (e mirati, a volte, sull'azione di singoli prefetti) hanno confermato la bontà delle indicazioni di Aquarone, facendo emergere come non pochi prefetti si sforzassero di mediare tra istanze locali ed indirizzi governativi. Ciò, peraltro, emerge anche dalle "carte". In una circolare del luglio 1868 il segretario generale del ministero dell'Interno, del Carretto, invitava i prefetti ad evitare di sostenere con troppa sollecitudine le richieste avanzate dai comuni delle loro province. Analogamente, in una circolare - emanata un trentennio più tardi - dal ministro (e presidente del consiglio) Girolamo Pelloux - veniva scoraggiata l'abitudine di alcuni prefetti di adoperarsi perché fossero esaudite richieste avanzate dagli enti locali. Occorre- oltre tutto - considerare (come emerge da una lettera che Rodolfo D'Afflitto, prefetto di Napoli, inviò nel 1863 a Silvio Spaventa) che i prefetti dovettero dar mostra di una grande "sapienza" politica. Non sempre era possibile contrapporsi alle élite borghesi locali; spesso era, anzi, consigliabile - come scriveva al ministro nel 1880 un altro prefetto di Napoli, Alfonso Sanseverino Vimercati - "venire a patti" con esse. [Peraltro gli stessi Prefetti, per garantire l'ordine pubblico in grandi città come Napoli, non disdegnavano nemmeno venire a patti con la camorra e con i "lazzari", storicamente di provata fede monarchica, accentuandone il ruolo di controllo sociale ancora oggi ben presente]

Di fatto, il vero "nodo" era proprio quello della caratura "politica" del prefetto. Rispetto al modello francese, in Italia i prefetti avevano meno funzioni di tipo squisitamente amministrativo. Benché al prefetto facesse capo l'amministrazione periferica statale, nella provincia - come lamentava nel 1865 il deputato Leopoldo Galeotti - diverse competenze erano affidate ad altri funzionari (provveditore agli studi, ingegneri del genio civile, ecc.) [emanazione diretta dei Ministeri].

Al riguardo è singolare notare- per capire le linee effettive di sviluppo della nostra amministrazione - che un progetto (presentato nel 1868 dal ministro dell'interno Cadorna) tendente a creare la "grande prefettura" non soltanto non fu approvato, ma ebbe risultati di segno contrario. Al disegno di legge fu, infatti, affiancata la proposta - presentata dal ministro delle Finanze, Cambray-Digny - di istituire uffici periferici di quel ministero. Nel 1869 furono, così create in ogni provincia le Intendenze di Finanza. La loro nascita segnò l'inizio del processo di spezzettamento degli uffici periferici dello Stato. Il fenomeno - come è noto - è proseguito senza interruzione fino a tempi recentissimi. Di ciò ha fatto le spese, naturalmente, la "centralità" amministrativa del prefetto, intaccata progressivamente fino a fare delle prefetture uno dei tanti uffici statali presenti in ogni provincia.

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L'assetto centralistico disegnato dalle leggi del primo decennio unitario ed i "contrappesi" assicurati dal collegamento tra i gruppi dirigenti locali ed i funzionari statali avevano nella ristrettezza delle classi dirigenti locali e nell'"osmosi" tra alta burocrazia e ceto politico la condizione essenziale per funzionare in modo soddisfacente. L'intreccio tra funzioni di governo e di guida dell'amministrazione fu tanto stretto in alcuni momenti del primo cinquantennio unitario da far sostenere che vi fu una quasi assoluta "simbiosi" tra chi legiferava-governava e chi amministrava.
Non è casuale che il primo, timido spiraglio di un diverso rapporto centro-periferia si aprì con la riforma crispina del 1889. La legge comunale e provinciale - oltre ad un allargamento del suffragio coerente con la riforma Depretis del 1882 - rese elettiva la carica dei sindaci delle città con oltre diecimila abitanti. Alcuni anni più tardi, come è noto, fu Antonio Di Rudinì ad estendere la norma a tutti gli altri comuni.

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Un notevole cambiamento (del quale si sarebbe apprezzato molto dopo il reale valore) fu determinato dallo sviluppo dei servizi pubblici locali. La legge del 1903 sulle "municipalizzazioni" - pur appesantita di elementi procedurali che esaltavano il ruolo dei corpi statali (prefetto, ministero dell'Interno, Consiglio di Stato, Commissione reale per il credito comunale e provinciale) - segnalava la vivacità e la capacità di iniziativa di molti enti locali. La riforma delle norme che regolavano i servizi pubblici - avvenuta nel 1925 - tese a restringere in modo drastico l'autonomia locale, in sintonia con il più generale processo di accentramento conseguente con la stretta autoritaria del regime fascista. In estrema sintesi si può osservare che, a partire dalla metà degli anni Venti, le modifiche nella Costituzione "materiale" e negli ordinamenti locali (soppressione degli organi elettivi locali con nomina regia del podestà) maturarono profondamente il quadro dei rapporti precedenti. In periferia il prefetto manteneva (anzi, rafforzava) il suo ruolo di rappresentante "politico" del governo e dello Stato. Ma la sua centralità amministrativa era erosa, al punto che una legge del 1926 dovette prevedere riunioni mensili collegiali di tutti i funzionari statali della provincia [come la 142/90 suggerisce con il Comitato provinciale della Pubblica Amministrazione, presieduto dal prefetto]. Era il tentativo di mantenere un'unità che si andava disgregando. Del pari, la circolare con la quale Mussolini nel gennaio 1927 confermò che il prefetto (e non altri) era il rappresentante del governo mostrava come, in sede locale, le organizzazioni del PNF cercassero di identificare se stesse con lo Stato.

Il fenomeno, peraltro faceva da contraltare all'inglobamento delle forme di rappresentanza locale nella sfera statale perseguito con determinazione dal regime. Al riguardo è sufficiente ricordare la trasformazione delle Camere di commercio (che mantenevano parvenze dell'originaria natura associativa) in uffici periferici del ministero dell'Industria o il grande processo di "entizzazione" delle strutture previdenziali ed assistenziali.

Le trasformazioni del periodo repubblicano si sono verificate nell'ambito di un duplice scenario: il lentissimo processo di attuazione delle regioni e l'ancor più tardivo adeguamento dell'ordinamento locale ai principi democratici sanciti nella Carta costituzionale; la progressiva segmentazione degli apparati centrali con la contestuale, ulteriore proliferazione di uffici periferici. Al punto che in provincia sono state istituite perfino diramazioni periferiche di una singola direzione generale (è il caso del ministero di Agricoltura nel quale la legge 6 marzo 1958 istituì gli ispettorati compartimentali dell'alimentazione, organi periferici direttamente dipendenti dall'anonima Direzione generale e distinti dagli altri uffici periferici del ministero).

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Lo spostamento di funzioni (e "poteri") in sede locale ed il moltiplicarsi di figure organizzatorie dei pubblici poteri hanno contribuito alla formazione di una amministrazione - come scriveva acutamente Giovanni Marongiu - policentrica e multiorganizzata. O, addirittura, in alcuni casi (mi permetto di aggiungere) addirittura "eccentrica", perché il centro decisionale effettivo è altro dal centro formale, ovvero vi è una distribuzione di competenze che "tiene fuori" lo Stato (si pensi al ministero di Agricoltura - soppresso, ma rinato sulle sue ceneri - stretto tra funzioni regionali e luoghi decisionali sovra-statali).

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In primo luogo occorre chiedersi se l'accentramento fu così completo, così opprimente, come una consolidata storiografia ha cercato di dimostrare. A ben vedere - credo - il processo di centralizzazione delle decisioni e di uniformità dei modelli organizzativi (pur indubitabile) fu, per così dire, temperato da due ordini di circostanze: [in primo luogo] la capacità dei gruppi dirigenti locali di far valere (anche attraverso i canali dell'amministrazione) i propri interessi "particolaristici". [In secondo] La scelta del governo centrale di dare un qualche spazio a forme di autonomia nelle organizzazioni pubbliche. I due aspetti, connessi, contribuirono a determinare una sorta di "centralismo imperfetto" nel quale un alto grado di guida dall'alto conviveva con margini più o meno elevati di autonomia (a seconda delle "tradizioni" ma anche in ragione di eventi contingenti e - aggiungiamo noi - della forza di rappresentanti "locali" nelle strutture centrali).

In questa dinamica costante tra tendenze centralizzatrici e spinte decentratrici ebbe un ruolo primario lo sviluppo degli uffici periferici [dello Stato]. Nel loro proliferare vi era, appunto, la "duplicità" caratteristica di tutto il processo di nazionalizzazione del paese. Da un lato, gli uffici governativi erano un simbolo "forte" dello Stato, dall'altro la loro presenza veniva sollecitata dalle forze locali [come se la polverizzazione territoriale dei ministeri coincidesse con il decentramento del potere]. Nel 1894 il reggente la Prefettura di Sondrio avvertiva il Ministero che il trasferimento dell'Intendenza di Finanza da Morbegno al capoluogo aveva prodotto "vivo rancore" negli abitanti del piccolo centro, che avevano deciso di dare vita ad un partito democratico-radicale avverso al Governo. Nel suo insieme il fenomeno favorì un abnorme aumento delle strutture periferiche statali, denunciato nel primo dopoguerra da Cesare Cagli, il quale ebbe a lamentare: "Si sono rovesciati governi o mutate istituzioni politiche […] ma non si è riusciti a sopprimere qualche ufficio inutile".

Riflesso di tale processo di "lunga durata" è stato il progressivo frazionamento delle competenze statali in periferia, il quale - a sua volta - ha prodotto fenomeni di accentuato disordine nell'attività dell'Amministrazione. Il pericolo di una eccessiva frammentazione degli uffici fu avvertito - con la consueta lucidità - da Giolitti, che così espresse la sua preoccupazione nel giugno 1902 alla Camera: "Io credo che questo accentramento della autorità governativa delle province anziché una complicazione sia una semplificazione, perché se ciascun Ministero dovesse avere un completo organismo in tutte le province, evidentemente noi andremmo incontro ad una maggiore spesa e verrebbe a mancare unità di indirizzo governativo".

L'altra questione "interpretativa" riguarda il ruolo delle burocrazie nella dinamica accentramento-decentramento. Come si è detto, nei primi decenni unitari alla "nazionalizzazione" politica si affiancò un processo - meno visibile, più difficilmente percepibile - di unificazione guidata dai corpi burocratici che rappresentarono, difesero, "imposero" lo Stato nelle periferie più lontane. All'azione proveniente dall'alto fece da contrappunto una quotidiana attività, proveniente dal basso, costituita dall'esercizio delle funzioni amministrative da parte di alcune migliaia di "agenti" del governo (dal prefetto all'impiegato del catasto, dal magistrato all'insegnante).

L'azione congiunta di ceto politico e di burocrazie (spesso oscure) è stato il tessuto connettivo dello stato unitario per quali un secolo. Quando la convergenza di fini e metodi è venuta meno (o si è largamente attenuata) sono cominciati a verificarsi fenomeni vistosi di scollamento: il ceto politico ha imboccato la china di una delegittimazione crescente, mentre l'alta burocrazia ha gradatamente perso il ruolo di protagonista della mediazione sociale, ricoperto per molti decenni.

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(Pagina aggiornata al 22/05/2000)