Intervento di Elio GULLO Dipartimento della Funzione Pubblica

La realtà è molto più complessa di quello che diciamo intorno ad essa e dei modelli che utilizziamo: è una banalità, ma in una serie di studi, di progetti più o meno intersettoriali, guidati da Autorità o Ministeri di questo paese, ci siamo sempre mossi sulla base di parziali riduzioni della realtà ed abbiamo colto delle grandi differenze con il reale che hanno ritardato tempi di realizzazione, hanno portato al fallimento di progetti interi, oppure hanno portato a situazioni un po' strane, come ad esempio lo sforzo della Regione Piemonte, che ha fatto un'opera notevole per l'interconnessione degli archivi anagrafici, poi bloccata da un cavillo o il Comune di Bologna, che fu fermato due anni fa per il SIRIO, sistema per l'accesso al centro storico.

Esaminiamo come ci si può muovere: non soltanto la realtà è più complessa di ogni suo modello, ma l'Italia è un paese molto complesso, che ha provato ad utilizzare il modello ordinamentale di approccio alla riforma: vale a dire io faccio una legge, dico come sarà il nuovo, voi, obbligati ad ottemperare agli obblighi di legge, eseguirete. È stato così per tutte le riforme. Gli USA ed altri paesi che hanno un'altra tradizione sia storica che giuridica hanno utilizzato un altro tipo di modello procedimentale di approccio. Il primo è più top-down, parte dall'alto, il centro dice quello che si può e che si deve fare e poi vediamo come si fa, il modello procedimentale è più sperimentale: proviamo una innovazione e, se funziona, la estendiamo con forza di legge a tutto il territorio.

Non sappiamo bene ancora quale sia il modello migliore, pur se continuiamo ad utilizzarne uno, più per retaggio storico e giuridico che per effettiva efficacia.

Se uno dovesse delineare le riforme, Bassanini in questo caso, con un'analogia potrebbe dire che fare le riforme è come mettere la dinamite su un grande grattacielo per farlo crollare. Con una piccola differenza: che coloro che fanno crollare in America i grattacieli sanno dove mettere le cariche e quando il grattacielo crolla si distrugge fino al piano terra senza intaccare altre parti; invece in questo caso la nostra riforma prevede l'applicazione di cariche con effetto ritardato (i decreti attuativi verranno chissà quando e con [chissà] quale maggioranza), non sappiamo se abbiamo minato i pilastri portanti, non sappiamo bene quindi cosa succederà dopo, speriamo che l'esplosione non generi un mostro.

In questa realtà così complessa, da un lato c'è un esigenza che in questo caso è venuta - se non sbaglio - proprio dalle due regioni, di una forte guida centrale sul versante tecnologico: l'AIPA per legge non può e non ha giurisdizione sugli enti non nazionali e non ha intenzione di mettersi alla guida di un sistema più complesso dei 50 enti nazionali che ha già difficoltà a tenere insieme. Se noi siamo nel 2000 ad attuare un progetto del '95 non è sicuramente colpa dell'Autorità, ma è indice (parlo della rete unitaria) della difficoltà di coordinare 50 enti. Se sommiamo gli enti territoriali, i numeri vanno ad ordini di grandezza assolutamente non paragonabili e quindi è una cosa sicuramente difficilissima.

Sulla scorta di alcune innovazioni, in Funzione Pubblica stiamo infatti pensando (vedasi la carta d'identità elettronica, e la modernizzazione della rete unitaria dove non c'è il routing IP tra le amministrazioni centrali: questo vuol dire che la rete unitaria non è una "grande intranet" ed è [già] obsoleta), di trovare il sistema di un maggiore coinvolgimento delle amministrazioni territoriali che sono poi quelle che nel disegno complessivo sono le uniche a fare da front-office nei confronti del cittadino.

Siamo abituati ad avere buona parte degli enti centrali che hanno realizzato uffici periferici per rapportarsi con i propri utenti, ma questo sistema non può reggere a lungo nei confronti di un processo di sussidiarietà che sta andando avanti. Se il disegno finale prevede che gli attori fondamentali siano gli enti territoriali, il ruolo nel quale verranno confinate le amministrazioni centrali è quello di back-office delle amministrazioni locali. Il pensare direttamente a salti che possono essere fatti con un accesso diretto dei cittadini alle amministrazioni centrali o a quelle che erogano servizi, in realtà non semplifica il problema: l'amministrazione va vista come una cosa unica, sarebbe ovvio, ma il cittadino non riesce a percepirlo.

Il modello verso cui andiamo è un modello che vede il Comune e la circoscrizione come oggetto che fa da "agenzia", per semplificare la complessità. Pertanto il modello prevede la disponibilità delle informazioni innanzitutto per le amministrazioni affinché possano erogare servizi. Se si pensa a quante volte la P.A. interpella i cittadini, in realtà è quasi sempre per chiedere qualcosa che qualcun altro certifica. L'autocertificazione è stata inventata perché oltre non si poteva andare, ma in realtà non è una vittoria; è una grande sconfitta parziale: si scarica l'onere, che prima gravava sul cittadino, sulla Pubblica Amministrazione che deve verificare la bontà del dato. Non si sa se si sia conseguito un vantaggio competitivo, un paese vivibile in realtà è quello dove non esiste la certificazione e quindi nemmeno la autocertificazione, perché come dice una vecchia legge di dieci anni fa, tutto quanto è a disposizione dell'amministrazione non va ulteriormente riportato ad altre amministrazioni.

Siamo un paese che ha una tradizione giuridica troppo forte e una cultura organizzativa pressoché nulla, ed è sì vero che la tecnologia consente di potenziare fortemente l'organizzazione ma in realtà questo aspetto non viene così spesso utilizzato, basta guardare qualche provvedimento: la dottoressa Rolleri ci ricordava prima che per risolvere i problemi della giustizia si parla di mille giudici in più, per la violenza negli stadi si assumono 5000 poliziotti; utilizzare la forza bruta è un sistema, ma a volte basterebbe ragionarci un poco meglio: abbiamo forse dei processi organizzativi che sono assolutamente inesistenti o che non debbono più esistere.

L'ing. Ferrero proponeva la metafora darwiniana del "ciò che è efficiente vive di proprio o si afferma", ma questo è vero per i mondi darwiniani, non si sa se la P.A. è un mondo darwiniano: per esempio abbiamo fatto coesistere un ente pubblico e uno para-pubblico per gestire le targhe automobilistiche e poco altro, due cloni di non grandissima efficienza l'uno con l'altro e sono sopravvissuti per decine di anni; ne sarebbe vissuto uno solo efficiente se la metafora darwiniana fosse vera. Il mondo pubblico non è esattamente darwiniano.

Non voglio avere lasciato un'impressione di forte negatività, ma una presa di coscienza di quello che ci aspetta. Noi immaginiamo che per potere riuscire a migliorare complessivamente l'offerta di servizi in questo paese e renderlo quindi competitivo quanto altri, sia necessario proseguire con il disegno iniziato, quello di spostare verso i cittadini il maggior numero di decisioni possibili e di scelte e limitare la presenza centrale al fornire i dati con il massimo controllo possibile sui tentativi di agglomerazione che, come ci ricordava il prof. Rodotà, per quanto può sembrare utile la totale interconnessione di ogni archivio, occorre ben distinguere questo dalla possibilità di creare archivi unici che sono a rischio, non soltanto di tutela dei cittadini e delle informazioni contenute, ma anche di interessi di funzionamento.

In se non è intelligente tenere in un unico luogo tutte le informazioni, è sicuramente importante poterle condividere. Noi riteniamo che i primi soggetti a dovere accedere siano gli uffici pubblici locali, che così smetteranno presto di richiedere informazioni ai cittadini, i quali dovranno girare, immaginiamo, non più con tanti oggetti in tasca, ma con soltanto una carta d'identità elettronica che sia più vuota possibile: la carta ha senso se contiene soltanto le informazioni che servono a sapere io chi sono; poi le informazioni devono essere in rete, presso chi le crea e le può gestire.

Il portare a termine questo disegno è difficilissimo, ci sono più tesi e difficoltà possibili: siamo in una fase delicata in un paese che soffre una conflittualità politica oltremodo esagerata che non consente di poter fare cose che altri paesi europei hanno più possibilità, vale a dire fare progetti a tre e cinque anni. La riforma dell'amministrazione che è riuscita all'Amministrazione americana non è durata due o tre anni, un po' di più. In questo paese non si riesce purtroppo a garantire che un ministro sia lo stesso per due anni e mezzo.

Effettivamente è molto difficile muoversi in questo settore, soltanto Comuni e Regioni adesso hanno una configurazione tale da potere fare piani quadri- o quinquennali; ancora lo Stato centrale non ce l'ha: speriamo in qualche modo che il fatto di portare verso la periferia la gestione servizi in qualche modo consenta una loro migliore gestione.

(Pagina aggiornata al 30/05/2000)